【摘要】：目前，我国的大宗固体废弃物（以下简称“大宗固废”）历史堆存量仍在迅速增加。加快推动典型大宗固废综合利用处置将进一步促进“无废城市”高标准建设。大宗固废综合利用处置仍面临认识存在偏差、特别政策规范缺乏、支持保障政策严重不足等问题，本文从开展大宗固废专项排查整治、加快制定相关特别整治政策、强化专项整治支持措施保障3个方面提出推进典型大宗固废综合利用处置的建议，为“无废城市”和美丽中国建设提供参考。
【关键词】大宗固体废弃物；综合利用处置；“无废城市”；美丽中国
2021年12月15日，生态环境部、国家发展改革委等18个部门联合印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》明确，开展历史遗留固体废物排查、分类整治，加快历史遗留问题解决[1]。同年，国家发展改革委、科技部等10个部门联合印发的《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确，到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固体废弃物（以下简称“大宗固废”）的综合利用能力显著提升，利用规模不断扩大，新增大宗固废综合利用率达到60%，存量大宗固废有序减少[2]。目前，大宗固废历史堆存量仍在迅速增加。大宗固废综合利用处置成为推进“无废城市”建设，特别是美丽中国建设的突出短板。我国亟待加快推动典型大宗固废综合利用处置，进一步促进“无废城市”高标准建设。 高水平保护生态环境亟待加快推动大宗固废综合利用处置
加快推动大宗固废综合利用处置是建设美丽中国的应有之义
我国每年产生固体废物超过110亿t，其中，工业固体废物超过40亿t，农业固体废物超过50亿t（含畜禽粪污和秸秆等），建筑垃圾超过20亿t，生活垃圾约为4亿t，危险废物约为1亿t。大宗固废是指年产生量在1亿t以上的单一种类固体废物，包括煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾和农作物秸秆等典型品类，其产生量较大、堆存占地面积大。若不加以妥善处理，大宗固废将对林地、草原等自然生态系统造成不利影响。2021年，全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告指出，我国历年堆存的工业固体废物超600亿t，占地超200万hm2[3]。2024年1月，中共中央、国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确，要加强固体废物综合治理，推动实现城乡“无废”[4]。因而，建设美丽中国必须解决好大宗固废问题。
加快推动大宗固废综合利用处置是深入推进“无废城市”建设的必然要求
《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》要求，到2027年，“无废城市”建设比例达到60%；到2035年，“无废城市”建设实现全覆盖，东部省份率先全域建成“无废城市”。“十四五”以来，全国“无废城市”建设扎实推进，有关政策、法规、资金支持保障体系不断完善，“无废”理念得到广泛传播，以机关、企业、学校等为重点的“无废细胞”建设取得积极进展，涌现出一大批固体废物减量化、资源化、无害化的成功实践案例。但大宗固废问题仍须得到妥善解决，否则不仅将严重影响“无废城市”的深入推进，也会让社会公众对“无废”理念产生错觉，进而影响参与“无废城市”建设的积极性。
加快推动大宗固废综合利用处置是推进降碳减污协同的重要领域 党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确，要完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系[5]。2024年8月，中共中央、国务院印发的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》进一步要求，到2030年，大宗固废年利用量达到45亿t左右，主要资源产出率比2020年提高45%左右[6]。2023年，全国大宗固废综合利用率约为59%，废钢回收利用量已约占粗钢总产量的1/4。大宗固废中的畜禽粪污被广泛还田利用，增加土壤有机质，促进土壤固碳；农业秸秆正越来越多地应用于生物质发电和塑料制品等化工替代产品的生产，减少化石燃料消耗，降低碳排放量。同时，大宗固废用于建筑材料、路基材料等的生产，每年利用量超16亿t，大幅减少了砂石、黏土等一次资源开采过程中的碳排放。据测算，2022年，我国通过大宗固废综合利用实现碳减排约8.8亿t。大宗固废综合利用处置具有显著的降碳减污协同效应，是推进资源综合利用、发展新质生产力、促进经济社会绿色低碳转型发展的重要领域。 推动大宗固废综合利用处置面临的挑战 对大宗固废综合利用处置的认识存在偏差
一方面，一些地方和部门认为大宗固废污染问题不大，放一放、等一等不会有什么严重后果，因而对大宗固废综合利用处置的紧迫感不强，特别是在深入打好污染防治攻坚战任务重、资金紧张的情况下，对大宗固废综合利用处置问题能拖就拖，甚至对大宗固废违规倾倒问题听之任之。另一方面，一些地方和部门对大宗固废综合利用处置的认识不全面、不深入，将大宗固废利用仅限于建筑材料、工业产品的生产以及畜禽粪污及秸秆农业还田等有限途径。由于大规模利用产品的成熟技术不多、经济竞争力不强、常规建筑市场萎缩等原因，一些地方普遍对大宗固废利用处置存在畏难情绪。事实上，只要大胆创新探索，必定能在大宗固废综合利用处置上闯出新路。近年来，内蒙古鄂尔多斯以煤炭采空区、沉陷区、露天剥离坑等为重点，积极开展矿区土地复垦与生态修复，每年有效利用煤矸石6000万t以上，完成复垦绿化面积达153km2，已探索出典型大宗固废综合利用处置的成功路径。
大宗固废综合利用处置缺乏特别政策规范
由于大宗固废产生量巨大，仅靠产品化、资源化利用不足以改变大宗固废堆存量不断增加的态势，必须在加大综合利用处置上下功夫。《指导意见》明确，要推进煤矸石和粉煤灰在工程建设、塌陷区治理、矿井充填以及盐碱地、沙漠化土地生态修复等领域的利用；2024年2月，《国务院办公厅关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》要求，进一步拓宽大宗固废综合利用渠道，在符合环境质量标准和要求的前提下，加强综合利用产品在建筑领域的推广应用，畅通井下充填、生态修复、路基材料等利用消纳渠道，促进尾矿、冶炼渣中有价组分高效提取和清洁利用[7]。这些文件都旨在通过规范有序的方式使污染较轻、环境风险可控的大宗固废回归大自然，重新参与地球物质大循环，并且以环境风险可控的方式将其作为未来资源储备。但由于没有相关的特别管理政策规范，大宗固废综合利用处置在办理环评、土地及林草地审批手续等方面还存在诸多障碍。
大宗固废综合利用支持保障政策严重不足
一方面，大宗固废未纳入环境税征收范围，企业普遍没有治理压力，以致大宗固废治理主体责任落实不到位，历史堆存量不断增加。一些企业破产关闭后，历史堆存的大量大宗固废成为无主污染源。另一方面，各级政府普遍未设立涵盖大宗固废的固体废物污染防治专项资金，数百亿吨大宗固废底数不清，没有制定针对其特点、性质的综合利用处置规划，没有相应治理资金预算，也没有将其真正纳入污染防治攻坚战统筹考虑，导致各方对大宗固废综合利用的认识不统一、行动不协调。同时，大宗固废资源化产品质量标准，尤其是资源化产品中有害物质含量限值标准严重缺乏，公众对利用废弃物再生原材料生产的产品普遍存在偏见，导致这类产品的市场接纳度和公众认可度较低。加之废弃物再生原材料的价格普遍高于原生原材料，我国目前尚未制定强制企业使用废弃物再生原材料的规定和相应标准，企业主动治理固体废物污染、利用废弃物再生原材料积极性不高。此外，国家对废弃物再生利用缺乏税收等激励政策，科研和生产经营主体对废弃物再生利用的产品技术研发和生产积极性都不高，相应的科技支撑不足。
加快推动大宗固废规范化综合利用处置
开展大宗固废专项排查整治
积极谋划在全国范围内开展典型大宗固废专项排查整治，摸清大宗固废的种类、堆存点及堆存量，分门别类，“一处一策”制定整治措施。明确整治目标、措施、时限、资金需求，落实责任主体，将典型大宗固废堆存量年度增长速度和历史堆存总量下降目标作为评价“无废城市”建设的重要指标，以及污染防治攻坚战和美丽中国建设考核评价的重要内容。
加快制定相关特别整治政策 积极探索对大宗固废综合利用处置与一般工业固体废物处置监管的区别对待，对污染较轻、环境风险可控的典型大宗固废综合利用处置，以试点的形式探索简化相关审批手续，形成前期科学论证、工作规范及方案备案等制度程序。其中，前期科学论证要查清典型大宗固废的污染程度、环境风险可控性、综合利用处置场地及条件要求等；工作规范是在论证可行的情况下，对相关操作程序作出明确规范，确保全程规范可控，严防综合利用处置过程演变为随意倾倒的过程；方案备案的目的是在层层认可、层层指导监督、各方认识统一的情况下推动实施典型大宗固废综合利用处置，确保积极稳妥，防止一哄而上。 强化专项整治支持措施保障
各地和各相关部门应大力支持大宗固废综合利用处置，特别是将污染较轻、环境风险可控的典型大宗固废用于各类生态修复，尤其应积极支持将占用荒地返还为耕地（含林地、草地，下同）、将占用差耕地返还为好耕地的大宗固废综合利用处置活动，简化审批手续。各级人民政府应安排专项资金，支持无责任主体的典型大宗固废综合利用处置。相关部门应积极探索对典型大宗固废征收环境税，对开展大宗固废综合利用处置的企业给予税收优惠支持，既传导不治理的压力，又调动企业主动开展典型大宗固废综合利用处置的积极性。各类金融机构应加大对典型大宗固废综合利用处置的融资支持力度。同时，吸引社会力量加大相关科技研发资金投入力度，促进新质生产力发展，推动资源循环利用，助力推进降碳减污协同增效，为“无废城市”和美丽中国建设作出新的贡献。
作者 郭伊均：生态环境部固体废物与化学品司司长 本文刊载于《环境保护》2024年第14期
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