专访 | 王志轩：“双碳”战略新形势下的顶层谋篇与系统重塑
时间：2025-10-09 11:47:29
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2020年“双碳”目标提出至今，五年时光已在能源行业刻下深刻变革的印记：我国建成全球规模最大的电力基础设施体系，发电装机容量占全球三分之一，可再生能源发电实现跨越式突破，装机达20.9亿千瓦，供给侧清洁低碳发展成效显著，“西电东送”输电能力超过3亿千瓦，全国统一电力市场体系初步建成；挑战亦如影随形：用电需求刚性增长下保供压力持续存在、新能源消纳难题待解、电力系统安全风险加大、分布式新能源规模化发展挑战配网承载力……站在“双碳”五周年和“十五五”谋划之年的节点上，本刊记者专访中国电力企业联合会专家委员会副主任委员、国家气候变化专家委员会委员、全国能量系统标准化技术委员会主任委员王志轩，为电力发展下一阶段转型任务深度把脉。王志轩重申了“双碳”目标的内涵及外延，并以此为准绳谈及电力行业贯彻落实“双碳”目标的实践成果，同时针对能源行业如何突破现实瓶颈、如何构建新型电力系统以支撑“双碳”愿景提出了深刻洞见与务实建议。为应对气候变化，2015年，第21届联合国气候变化大会通过的《巴黎协定》提出“国家自主贡献”（NDC）机制。“双碳”目标是我国国家主席习近平在2020年9月22日第七十五届联合国大会一般性辩论上，针对2015年我国提出的NDC目标作出的“提高”举措。习近平主席向全世界宣告：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。王志轩指出，与2015年的NDC目标比，碳达峰时间由2030年左右提前至2030年前，并新增加了2060前实现碳中和目标；将2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%~65%的目标提高到65%以上，非化石能源占比由20%左右提高至25%左右、森林蓄积量增加由45亿立方米提高至60亿立方米；新增到2030年，风电、太阳能发电装机12亿千瓦以上的目标。不难看出，“双碳”目标涉及经济社会的各个领域，分为2030年前与2060年前两个阶段，突出了能源与电力在低碳转型中的重要作用。由于“双碳”目标提出后的五年与我国“十四五”这一阶段相重合，因此，“十四五”能源规划要求及“十四五”能源发展成效，能够体现出我国能源电力对于推进“双碳”目标的要求及成效。“根据‘双碳’目标要求，我国在‘十四五’期间构建了‘双碳1+N’政策体系，作出了积极稳妥推进碳达峰、能耗‘双控’逐步转为碳‘双控’、规划建设新型能源体系、构建新型电力系统等重大战略和政策部署。能源电力行业完整准确全面贯彻了新发展理念，坚决执行了党中央、国务院的一系列方针政策，能源电力转型在举步维艰中取得巨大成就，主要指标超过预期，但仍然任重道远。”王志轩评价道。王志轩具体分析，从2020年提出“双碳”目标到2060年前实现碳中和大致时间是40年。2020年，我国燃煤发电装机容量约11亿千瓦，其中约50%是热电联产机组，煤电年二氧化碳排放约40亿吨，发电量占全国总发电量的比重约63%。在40年的时间内，在电力需求还要持续增长的情况下，要基本完成由非化石能源尤其是新能源逐步替代煤电的任务，是人类社会发展史上没有先例的使命及实践。“从物理系统看，新能源替代化石能源表面看上是能量替代，但能量生产与消费的载体强烈依赖于产业链、供应链以及相关基础产业的支撑和锁定，受技术革新速度的制约。尤其是新能源电能的利用，受到新能源特性及以交流电网为基础的电力配置系统制约。从经济社会层看，转型的速度受到经济社会转型成本负担、社会财富重新分配、转型文化发展等的影响。纵观人类能源转型推动经济社会转型的一般规律，考虑到人类对电力低碳转型中颠覆性技术出现的认识受限，我推测未来我国40年间电力低碳转型阶段可分为初期探索期、稳步推进期、加速转型期、稳定调整期、转型完成期五个时期。2020~2025这五年的电力转型为初期探索期，其主要目标是保障电力系统安全稳定运行，明确转型方向。”王志轩表示。尽管“双碳”目标明确，但在实施过程中，也曾出现一些地方、行业、企业工作着力点“跑偏”，行动措施不符合实际、不尊重规律、盲目跟风等“运动式减碳”现象，对此中央及时予以纠偏，为行业敲响了警钟。王志轩表示，这些问题的出现，一是对《巴黎协定》的全球治理新机制以及“双碳”目标的理解不够全面和深入；二是对二氧化碳等温室气体对气候变化的全球性影响机制和二氧化硫等常规污染物对当地或区域影响机制不同的认识不清晰，简单类比以往控制常规污染物排放的经验，从而采取了不当措施；三是对低碳转型的长期性、全局性、艰巨性认识不足，过于追求短期、局部减碳效果，而忽视了对能源安全和经济社会发展的影响。“十四五”开局前后，部分地区出现的“运动式减碳”，直接、间接造成煤矿限产、停产、银行限制贷款，导致煤炭短缺、煤价飞涨，煤电供应被动，电力保供能力下降，加之对风电、光伏发电的波动性、随机性、不稳定性认识不足，造成局部电力供应紧张。2021年7月及以后，党中央及时发现和制止了“运动式减碳”的行为，提出了积极稳妥推进碳达峰的要求，强调了保障能源安全和国家安全，采取了保障能源电力安全的措施。这次纠偏提醒我们，要防止“运动式减碳”的发生，就必须要完整、准确、全面贯彻新发展理念，贯彻能源安全新战略，坚持“双碳”目标不动摇。纠正“运动式减碳”的要义是“纠偏”而不是“放缓”；“稳定”的要义也是稳步推进而不是“放缓”。在电力转型中，要坚持全国统筹，不能就电力论电力，要科学降碳、依法降碳、高效降碳。当前，电力行业中仍然存在一些值得反思的发展乱象。“比如，在新能源项目建设中，部分地区缺乏科学规划和论证，盲目跟风、一哄而上，造成项目效益低下，资源浪费。同时，电网与电源之间、不同电源之间发展不协调，部分地区新能源超高速发展，给电力系统的调节能力带来了巨大压力。此外，还有一些地方在能源转型过程中，过于依赖行政手段调节新能源资源，不仅影响资源配置效率，还可能引发一系列市场扭曲问题。”王志轩指出。新能源的发展对于实现“双碳”目标是根本性的措施，但这一措施并不是由新能源发展单独实现，而是要由“系统”来实现，因此，新能源的发展必须与“系统”转型相协同。对此，王志轩建议，一方面，要加强能源与电力规划对新能源发展的引领，指导不同地区新能源的发展规模和布局，避免盲目建设。在新能源资源丰富但电网接入条件有限的地区，优先研究和规划电网接入和消纳问题，同时，适度控制发展速度。另一方面，要加快推进对现有电网的改造以提高新能源接纳能力，尤其是配网改造。同时，要因地、因用户特性、因电网发展的不同，有序发展各种储能技术的应用，增强电力供需协同能力，提高对新能源的消纳能力。
产业巨变下行业如何开展能源转型深刻重塑电力行业发展格局。五年来，我国新能源集中式与分布式齐头并进、传统煤电进入转型“深水区”、抽水蓄能大规模建设、新型储能技术百花齐放、氢能探路产业化落地……王志轩认为，这些变化总体上将对“十五五”和未来电力转型进程产生深刻影响，也正是因为这些变化，形成了构建全新能源生态的基础，从而支撑了我国实现“双碳”目标的十足底气。针对各类电源的发展态势，王志轩一一分析。他指出，新能源加速降本，一次次超过了业内的预期，使其在电力市场中的竞争力不断增强，同时也增强了我们对大力发展新能源的决心和信心。但说到底，能源转型速度的快慢，从根本上取决于整体能源系统的总成本变化态势，能源转型总成本的变化态势与经济社会转型态势是互相依存、相互促进的关系。新能源降本进一步推动新能源在能源结构中占比的提升；煤电系统及与之匹配的煤炭产业链、供应链等都会加速调整或者退出，而加速调整也有巨大的成本问题；同时，新的支撑能源及电力系统安全保供和稳定运行体系要加快构建，其整体成本是增加的。因此，这三个方面的成本变化决定了整体转型的速度。在三个成本平衡中，新能源加速降本是矛盾的主要方面，在推动整体成本变化的过程中起主导作用。“十四五”以来，我国新能源发电装机规模累计增长了204.5%，同比增长40.3%。2024年上半年，我国风光发电装机占总装机容量38.4%，装机规模首次超过煤电，电力生产供应绿色化不断深入。截至今年上半年，风光发电装机规模突破16亿千瓦。“从长期来看，煤电在能源结构中的占比会逐渐下降，这是能源电力转型的必然趋势。但在现阶段，由于我国燃气电站的占比极低，装机容量在5%左右，煤电仍然是电力系统兜底保供和系统安全的重要支撑。当前，煤电功能定位在总体上已经明确，也开始实施容量电价政策，但随着新一代煤电系统的改造，需要在政策上进一步协同配套。”王志轩表示。在促进电力系统调节能力进一步提升的任务中，储能的作用将越来越突出。“在一定意义上，电力系统的储能发展速度决定了能源低碳转型的速度和深度。这个‘一定意义’是指储能在提高系统灵活性方面，发挥着越来越重要的作用。一方面，由于我国电力系统灵活性资源总体不足，因此抽水蓄能、新型储能都是需要积极发展的领域；另一方面，由于储能本质上还是要通过电网的调控才能发挥有效作用，是从时间和空间两个维度上‘搬运’调节电能，而并非自行生产电能，所以，它不能大规模独立于系统之外自由发展，更加需要从系统上进行统一规划。”王志轩指出。氢能对电力系统的功能作用与抽水蓄能、新型储能存在类似之处，同时，氢不仅是能源，也是合成有机材料的重要基础原料。在能源革命浪潮驱动下，绿氢的生产和应用技术作为前沿技术备受各国政策的关注和支持。2024年，氢能作为“前沿新兴产业”首次被写入政府工作报告，氢能产业高质量发展动力强劲。“需要认识到，氢能是二次能源，甚至是三次能源，需要由一次能源甚至二次能源转换而来，尤其是绿氢主要是采用‘富余’的新能源发电来生产。因此，氢能的大规模生产和使用，受新能源利用情况、氢能输送、存储基础设施以及成本的制约。大规模的氢能生产与利用，总体来看要到新型电力系统发展的中后期阶段才能实现，届时氢能可能为长周期、多样化的储能提供重要支持。”王志轩表示。各类电源的合理投资决定了未来电力系统的协同转型进展。王志轩指出，要研究在新形势下的能源规划和投资决策机制协同问题。综合考虑能源电力需求、各种重要资源禀赋、新环境保护要求、技术发展不确定性等因素，制定科学合理的电力投资导向政策。同时，进一步完善市场机制，通过电力市场的价格信号，引导各类投资主体合理安排投资。
能源转型还有哪些待解难题？在全球经济下行压力持续加大、能源安全与转型矛盾凸显的背景下，全球减碳进程正面临阶段性挑战。我国如何在坚守“双碳”目标定力的同时，以更具弹性和务实性的策略，探索更具韧性和包容性的能源转型路径，成为亟待破解的命题。王志轩表示，在政策选择上，要坚持系统性、针对性和灵活性相结合。能源电力转型政策的底层逻辑是价值驱动、目标驱动、问题驱动、技术创新驱动。因此，一方面要继续完善和强化有利于能源电力转型的政策体系，比如进一步优化及完善新能源支持发展的政策，补贴政策上要向技术创新方面倾斜，引导新能源产业向高质量发展迈进。持续完善碳排放交易市场建设，在扩大市场覆盖范围的同时，完善交易机制，充分发挥市场机制在全社会低成本碳减排中的作用；另一方面，政策要具有一定的灵活性，能够根据经济社会发展和能源电力转型的实际情况进行动态调整。当前，在全球经济下行压力加大的情况下，要适当调整能源转型的节奏，避免对经济发展造成过大冲击。如在能源投资政策上，应加大对非化石能源转型基础设施建设的支持力度，在拉动经济发展的同时，为能源转型奠定物质基础。在实施路径上，要从解决当前存在的重大转型瓶颈问题入手，分步推进。首先，要加快新型电力系统建设，这是实现能源电力转型的关键。加大对电网智能化改造的投入，提升电网的柔性输电能力和对新能源的消纳能力。加强分布式能源系统建设，鼓励用户侧的能源生产和存储，提高能源利用的灵活性和可靠性；其次，要持续推动以降低能源转型成本、提高能源系统效率和安全性能的源技术创新。持续加大对新能源技术、储能技术、氢能技术等关键技术的研发投入，建立产学研用协同创新机制，加速技术成果的转化和应用；第三，要坚持加强国际能源合作，积极参与国际气候治理，在全球减碳进程波折不断的情况下，保持基本定力，与其他国家分享能源转型经验，共同应对气候变化挑战。通过国际合作，推动我国绿色能源电力技术设备的公平国际贸易，以及全球能源转型进程。随着“十四五”的收官，“十五五”即将开启，能源电力如何谋划下一阶段的发展关系到“双碳”目标如何持续推进。王志轩表示，“十五五”是实现碳达峰的收官阶段，是我国历史性地进入二氧化碳排放由升到降的起始阶段。根据我国2024年12月向《巴黎协定》秘书处提交的“气候变化第一次双年透明度报告”的表述，我国“碳达峰”的口径及范围为：“国家温室气体清单中能源活动领域中燃烧（1A）和工业生产过程和产品使用领域的全部二氧化碳排放”“目标年为2030年前，为单年目标”。同时，2030年，我国“碳排放强度下降”“非化石能源比重”“森林蓄积量”“风电、太阳能发电总装机容量”等目标都要实现。根据国家有关部门公布的数据，5项目标中，“森林蓄积量”“风电、太阳能发电总装机容量”目标已经提前实现，其余3个目标从本质上看都与能源电力的生产与消费密切相关，也与风电、太阳能持续有序发展密切相关。因此，持续推进能源电力低碳转型必是“十五五”规划的核心内容之一。电力需求的刚性增长仍然是“十五五”电力发展要应对的主要问题。近年来，我国用电量增速明显超过经济增速，电力消费弹性系数重返1以上，电力消费强度显著上升。为什么进入高质量发展阶段，我国电力消费弹性系数仍然高于传统现代化进程中的特征？王志轩解释道，主要原因是发达国家在现代化进程中通过制造业的转移，降低了单位GDP能源电力消费强度，我国的国情和在世界上的地位决定了我国不能通过产业的“空心化”实现能源消费强度的降低。这也是我国单位GDP能源消费强度指标高于传统认识的原因所在。王志轩进一步指出，“十五五”的电力刚性需求增长应主要通过新能源发电来满足。这是因为只有在非化石能源发电量的增长能够满足经济社会用电消费增长需求的情况下，二氧化碳排放才可能出现下降的拐点。而新能源发电是非化石能源发电量比重提高的主要因素。因此，“十五五”期间，我国新能源大力有序发展仍然是带动能源电力转型和保持电力供需平衡的主力军。对于大规模接入新能源带来的电力系统安全稳定运行问题，王志轩表示，这一问题需要靠“有序”二字解决。在技术层面，新能源与传统能源的协同控制需要进一步完善，以实现电力系统的优化运行。在体制机制层面，要加快解决不同部门之间在能源规划、政策制定和监管等方面协调不畅的问题；在市场建设方面，要不断扩大电力市场的交易品种，完善交易规则，提高市场机制在能源资源配置中的主导能力。“面对以上挑战和问题，在指导思想上要坚持大力有序发展新能源的方针，在制度层面上要通过促进技术创新、深化体制改革、完善政策体系等协同推进，在技术层面要加快推进新型能源体系建设和新型电力系统建设。”王志轩表示。
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